发挥安全评价报告在安全生产中的作用
发布时间：
2009-01-08 16:54
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安全评价是落实《安全生产法》、《安全生产许可证条例》、《危险化学品建设项目安全许可实施办法》等法律、法规、文件要求的具体措施。安全评价的目的是查找、分析和预测工程、系统存在的危险有害因素及其危险危害程度，提出合理可行的安全对策措施，指导危险源监控和事故预防，以达到最低事故率、最少损失和最优的安全投资效益。安全评价报告是安全评价工作的具体成果，高质量的安全评价报告，能够帮助安监部门和其他相关部门，迅速而全面地了解被评价单位（以下简称企业）及其建设项目的基本情况和安全生产条件；能够对企业落实安全生产技术措施及提高安全生产管理水平，起到极大的促进作用。发挥好安全评价报告在安全生产中的作用，是保障安全评价工作健康长久发展的关键。
目前，安全评价在落实建设项目“三同时”要求和安全生产许可证办理工作中，起到了较好的技术支撑作用，我国的安全评价工作总体来看开展得还算比较顺利。但是，也出现了这样那样的一些问题，突出表现在没有发挥出安全评价报告应有的为安全生产服务的主要作用。企业花了钱、机构下了力、专家费了劲、安监劳了神，作用未发挥。为什么？需要引起有关部门、企业和安全评价机构的高度重视。
下面，结合作者多年从事安全评价报告编制、审核和参加报告审查、安全检查、隐患排查工作的经验，具体分析目前存在的限制安全评价报告发挥作用的问题以及解决问题的建议方案。
一、限制报告发挥作用的问题
1.报告质量不高
安全评价报告的质量不高，主要反映在以下几个方面：
一、安全评价的针对性差。评价机构没有针对企业或建设项目的具体情况，根据不同阶段的不同评价类别，有针对性地进行评价，而是笼统、模糊地去做评价，评价内容大同小异。
二、对评价对象的分析评价不到位。对被评价对象的了解、熟悉程度差，对周边情况、总图布局、工艺设备本身所具有的危险特性及其危险程度等关键问题的介绍分析不清楚，或者不能反映企业的实际状况甚至与事实不符；评价方法千篇一律，分析评价简单肤浅，存在照搬照抄现象；定性评价多，定量评价少。
三、安全评价的权威性差。不能够全面查找企业存在的问题，甚至不能够发现企业存在的较高危险因素和重大安全隐患等关键性问题；或者对问题、隐患的判断不准确；存在故意回避、模糊问题，甚至和企业联手欺骗安监部门的现象，比如有些隐患企业并没有整改落实，评价机构却确认已整改完毕；评价结论不是以事实为基础，以相关法律法规要求为依据，不能站在第三方公正的立场上得出客观结论。不但影响了评价报告的权威性，而且影响了安全评价工作的形象。
四、对策措施的可操作性差。提出的安全技术对策措施照抄照搬规范条款，往往使企业无所适从，甚至是在其现有条件下根本无法实现；或者所提出的对策措施不是最佳方案，增加了企业的安全投入甚至重复投入，造成投资和时间上的浪费；或者空泛地提一些建议要求，缺乏针对性和可操作性。
2.企业认识不足
应该说多数企业认识到了安全评价的作用，也能够按要求委托进行相关的评价。但是，相当数量的企业对安全评价的认识，仅限于法规层面的理解，缺乏全面、准确的认识。目前，有相当比例的企业，仅是把安全评价报告作为建设项目安全设立许可、安全设施竣工验收、办理安全生产许可证，应付安监部门的一个工具。拿到报告后匆匆忙忙上报安监部门，没有时间也没打算好好看看；通过安监部门许可后，更是“束之高阁”，即不学习分析，也不送交有关单位，比如安全预评价报告根本就不提供给工程设计单位，如何发挥为安全设施设计提供依据的作用；企业也没有去组织落实报告中的有关对策措施，整改存在的问题，并举一反三，提高自身安全水平。安全评价报告的作用根本得不到有效的发挥。
3.安监部门运用和监管不够
安全评价有助于安监部门对企业安全生产实行宏观控制，安全评价报告是安监部门进行安全许可和日常监管的重要依据。
但是，部分安监部门对安全评价报告的运用不够，也仅仅做为进行安全许可的一个根据，甚至一个挡箭牌、一块垫脚石，没有结合进日常的监管工作中。主要体现在，业务科室受理的评价报告，同级的安全执法监查机构看不到或者说没有主动去调阅；安全执法监查机构进行执法检查时不知道要求企业提供安全评价报告，没有对照评价报告督促企业进行整改落实；或者执法检查人员业务能力不足，对报告所提对策措施不知道如何才算落实。
部分安监部门对评价报告的质量把关不严，部分地市的评审专家对安全评价的具体要求不甚了解，特别是对各阶段评价报告应达到的深度要求不清楚，报告评审简单、肤浅，仅仅抓住点皮毛或者局部格式与导则不符、报告附件不全、有错白字等等不甚重要的问题，基本流于形式。
个别地市或县区由于安全评价市场不够开放，或者存在某些违规现象，影响了相关（不仅仅指当地的）评价机构业务水平的提高。
二、发挥报告作用的措施
1.保障报告的质量
首先，加强安全评价的针对性。不同阶段的安全评价，有着不同的安全评价要求和重点。如，安全预评价要针对建设项目在工艺、设备、设施、选址、布局等方面的可行性；安全验收评价要落实安全设施的“三同时”情况，要针对竣工后建设项目的设施、设备、装置的安全运行状况及管理状况等等。注意不能把不同阶段的评价形成基本类同的评价报告。
有些安全评价报告之所以出现类同的现象，在于安全评价人员偏离了安全评价所要求的“针对性”，把评价重点指向了原料产品以及生产工艺、设备所固有的贯穿于生产系统各阶段环节的危险有害因素，没有结合各个建设、生产阶段的危险特点和不同安全评价的个性要求，所以就导致了安全预评价、安全验收评价、安全现状评价的报告内容基本类同的现象。也可以这样理解，在安全预评价中，做了安全现状评价应该做的事，而安全预评价本身应该做的事情反而没有做好；安全验收评价或者安全现状评价中，掺杂着许多属于安全预评价的内容。由于缺乏针对性，也就失去了安全评价在各个阶段应有的指导意义和作用。
其次，正确引用安全评价依据。各类法律、法规、技术标准和规范性文件都是开展安全评价工作的重要依据，在编制安全评价报告时必须进行应用和落实，并在报告依据中予以引用。但是，在依据引用中应该注意以下几个问题：一是引用最新版本，保证最新颁布的安全法规、标准的相关要求得到及时落实；二是引用应具有针对性，不能进行泛泛的罗列，唯恐有所遗漏，应该是报告中应用的要列细、列全，报告中没有用到的，则没必要罗列、凑数；三是引用要书写完整，不得使用简略方式；四是引用基本法规和文件时，要根据评价项目的需要优先选择最适用的法规，不应简单地重复罗列；五是严禁引用废止的法规和标准。
各安全评价机构应加强对安全评价依据的收集和整理，确保安全评价依据的齐全和有效。通过安全评价依据在报告编制过程中的正确引用，克服报告编制时的照搬照抄现象，就能有效地提高安全评价报告的质量。
第三，抓大放小，突出重点，把握较高危险因素和重大安全隐患问题。危险有害因素存在于生产工艺的全过程中，有些是固有的危险源，如化学性危险，电气危险，机械危险，辐射危险，以及噪声、振动、强光、高压、高温、湿度、生物危害等各种形式的危险。这些危险有害因素对于安全管理工作来讲，都是事故隐患，都有可能造成人身伤害或者财产损失，都需要进行管理。但是，作为生产经营单位或者安全管理者来讲，对众多安全隐患的管理都有重点和非重点的划分。
生产经营单位的安全生产管理工作实质上分为两部分，一部分是对能够导致人员群死群伤或者重大财产损失的安全生产条件进行重点管理，另一部分是对防护不当或者违章作业时所能造成伤害的安全生产条件进行的常规管理。因此，在安全评价中应该为企业的分类管理提供依据，抓大放小，重点分析和预测能够造成重大生产安全事故的危险、有害因素和问题、隐患，采取措施进行控制和预防；对于防护不当或者操作者的违章作业，应以完善安全管理要求和加强安全管理力度为重点。但要注意如果安全生产条件不能够满足生产要求，存在着先天性不足，安全管理再加强，也不可能预防和杜绝事故的发生，必须采取措施加以解决。
第四，提高对策措施的可操作性。企业需要切合企业实际的经济实用的整改建议，相对问题隐患的排查，帮助企业制订一个经济可行的整改方案，更能得到企业的信服。
企业需要的是能够用最小的代价、最短的时间，切实解决存在的问题和隐患，而不是教条地引用法规条款。由于我国法规体系建设上的一些弊端，不少法规特别是标准、规程，存在许多不合理、不现实的条款。比如，某标准规定“从事危险化学品零售业务的店面应与繁华商业区或居住人口稠密区保持500米以上距离”，显然不可能也没必要“依法”实施。再比如，《石油库设计规范》规定：石油库的油罐区与工矿企业、居民区安全间距的计算起讫点为“围墙轴线；无围墙者，建筑物或构筑物外墙轴线”。这样就会存在石油库与相邻的工矿企业或居民区，当工矿企业或居民区设置围墙时安全间距不够，拆了围墙就够了，明显存在所规定的安全间距的起讫点计算方法不合理的情况，规范上有漏洞。因此，如果教条地引用不切实际的法规条款，而不是紧密结合企业存在的不符合法规、标准要求的问题所带来的实际危险程度，硬性要求企业按标准整改，不但造成企业投资上的浪费，而且会影响企业对安全评价机构的信任程度。
2.提高企业的认识
20世纪80年代初期，安全评价作为先进的安全管理理念从国外引入。在我省乃至全国的推广、普及，始于2002年以来《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《安全生产许可证条例》等各项安全管理法规、标准的出台和安全许可制度的建立。依法进行安全评价已成为企业重要的主体责任之一。
安全评价有助于企业安全投资的合理选择，降低投资风险；有助于企业提高安全管理水平，变事后处理为事先预防，有效地避免和减少生产安全事故和职业危害的发生。安全评价作为企业安全风险管理的重要内容已逐步得到社会的广泛认可，成为安全生产重要的技术保障手段，成为安全生产管理和安全许可工作重要且不可缺少的环节。
企业要充分认识到安全评价是企业提高安全生产条件的一种技术手段，既是政府要求，也是自身需求。一旦委托评价机构进行安全评价，就应该积极配合，及时提供详细全面的基础资料，便于评价机构进行针对性评价。接到评价报告后，就应组织企业相关人员仔细分析、研究、学习，针对报告中危险有害因素分析是否全面、查找的问题是否符合企业实际、提出的对策措施是否可行等问题，及时反馈自己的意见，并与评价机构进行交流，对交流情况形成书面材料备查；一旦最终确认评价报告，就应该制定出详细的实施计划，并认真贯彻落实。
提高企业对安全评价工作全面、准确的认识，还需要加大宣传、贯彻和安全监督的力度；需要评价机构和评价人员做出扎实的令人信服的工作，让企业真正感受到安全评价的价值。企业全面正确的认识是发挥安全评价报告作用的关键。
3.加大监管力度拓宽运用范围
一是，加强安监部门对安全评价机构的监督管理。目前评价机构编制的安全评价报告良莠不齐，质量水平差别较大，与评价机构自身管理水平及其安全评价人员的综合素质、业务能力有很大关系，需要安监部门加大对安全评价机构和安全评价人员的教育培训和监管力度，切实提高和保障安全评价报告的质量水平。
二是，提高安全评价报告的评审质量。安监部门应组织懂安全评价、懂专业技术、懂安全管理的专家参加报告评审；应将报告提前交付专家，使专家有充分时间研读报告，提出全面、准确的评审意见；专家评审要留文字记录，做到谁签字谁负责；专家组形成的审查意见要尽量全面、具体，并要突出重点；坚决杜绝报告评审流于形式、走过场的现象。加强对修订后报告的审查，送专家组组长甚至部分专家审阅，保证专家提出的意见能够全面落实（即便认为意见不对也要阐明理由）。对存在较多问题或存在重大缺陷或遗漏的报告应在修订完善后重新组织审查；也可以借鉴环评报告的评审做法，对评价报告进行综合评分，对于低于一定分数的报告进行重审，并对责任单位提出警告和处理意见。
三是，用好报告，拓宽范围。要求企业应及时将安全预评价报告提交设计单位，无论是否进行安全设施设计专篇的审查，都要委托设计单位进行编制，对预评价报告提出的有关对策措施落实情况进行详细说明，保证建设项目安全设施设计的可靠性。并要注意不能以《安全设施设计专篇》代替施工图设计；也不能对没有进行施工图设计而自行建设的项目，仅仅要求补充编制一份《安全设施设计专篇》而应付了是，要切实认识到“同时设计”在建设项目安全设施“三同时”中的作用，切实保障安全设施设计的全面落实。安监部门应将安全现状评价报告和安全验收评价报告，作为日常监督检查和季节性安全检查的重要依据，检查企业基本情况和现状是否与报告中所述一致，考核评价报告的编制质量，发现重大失实或造假及时通报中介机构监管部门，按照有关规定进行严肃处理；检查企业是否按报告所提对策措施进行了整改，对企业拒不整改落实的，及时下发整改通知书甚至停产整顿令。另外可采取网上通报评价报告结论和评价所提问题及其整改措施的方式，接受社会各方面对企业和评价机构的监督，一方面可以督促企业抓紧落实整改，另一方面可以促进评价机构报告质量的提高。
总之，保障安全评价报告的质量，是发挥安全评价报告作用的基础；企业对安全评价认识态度的提高，是发挥安全评价报告作用的关键；加大安监部门的监管力度和使用范围，是发挥安全评价报告作用的保证。
二○○九年一月六日
（作者单位：济南华源安全评价有限公司）
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